Sinds de recente uitspraken van de Raad van State van 14 april (ECLI:NL:RVS:2021:786) en 4 mei (ECLI:NL:RVS:2021:953) is de toegang tot de bestuursrechter in het omgevingsrecht verrassend verruimd. Zowel voor belanghebbenden als voor niet-belanghebbenden. Niet alleen heeft de Raad van State bepaald dat diegenen die niet vooraf zienswijzen hebben ingediend, toch beroep kunnen instellen, terwijl dat eerder altijd op niet-ontvankelijkheid stuitte. Ook kunnen zelfs niet-belanghebbenden toegang tot de bestuursrechter verkrijgen. In dit stukje gaan we het echter niet hebben over deze uitspraken – dat doen we bij een andere gelegenheid. Dit artikel gaat over andere situaties waarin er schuring ontstaat tussen het feitelijk belang, dat burgers en bedrijven voelen bij een bepaald besluit, en de kwalificatie daarvan tot belang in de zin van artikel 1:2 Awb door de bestuursrechter. Als het belang niet als voldoende rechtstreeks wordt gekwalificeerd door de bestuursrechter, stranden burgers en bedrijven immers op niet-ontvankelijkheid. Niet-ontvankelijkheid houdt in dat niet naar de inhoudelijke bezwaren wordt gekeken. Die bezwaren worden letterlijk niet ontvangen omdat er juridisch geen sprake is van belanghebbendheid in de zin van artikel 1:2 Awb. In dit stuk komt een aantal recente uitspraken aan de orde en de eerste vuistregels van Widdershoven (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) waaruit blijkt, dat het voor de vraag of sprake is van belanghebbendheid, buiten het hebben van een eigen fundamenteel recht, zeer relevant kan zijn in hoeverre er sprake is van zogenaamde parallelle belangen.
Belanghebbendheid in de zin van artikel 1:2 Awb of niet.
Ingevolge artikel 1:2 lid 1 Awb is belanghebbend, degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Aankomende juridische professionals leren dat voor de vraag of sprake is van een rechtstreeks betrokken belang gekeken moet worden naar de OPERA-criteria. Volgens vaste rechtspraak wordt een persoon of entiteit immers alleen als belanghebbend gekwalificeerd als cumulatief voldaan is aan de vijf criteria die in de letters (OPERA) zitten. De betrokkene moet een Objectief, Persoonlijk, Eigen, een Rechtstreeks ‘betrokken’ en Actueel en voldoende zeker belang hebben. Met andere woorden: Een persoon of entiteit wordt door de bestuursrechter alleen als belanghebbend gekwalificeerd als er een voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit en de aantasting van de (feitelijke) belangen van betrokkene. Van causaliteit -gevolgen voor de belangen door het besluit ontstaan- is voor de bestuursrechter geen sprake als de belangen van betrokkene niet direct, maar middellijk – via het belang van een ander – bij een besluit betrokken zijn. Dus bijvoorbeeld als diens belang afgeleid is van het belang van die ander. De relatie tussen die derde en de eerstbetrokkene is meestal een contractuele relatie, maar ook andere privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen komen voor (eigendom, vennootschapsrechtelijk, familierechtelijk).
Koper niet belanghebbend bij besluit over fosfaatrechten vanwege parallel belang.
De vraag of een derde belanghebbend was bij een besluit, kwam aan de orde in een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:442). Daar ging het om de overdracht van fosfaatrechten. Iemand (de eerstbetrokkene bij een besluit ) verkocht fosfaatrechten. Op basis van artikel 23 lid 3 van de Meststoffenwet worden fosfaatrechten vastgesteld aan de hand van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een bepaald kalenderjaar. De koper (derde) bleek een kat in de zak te hebben gekocht van de verkoper (eerstbetrokkene) omdat er rechten waren verkocht, die achteraf niet konden worden geclaimd op basis van artikel 23 lid 3 Meststoffenwet. De koper is het met het feit, dat geen fosfaatrechten konden worden geclaimd niet eens, maar aan die beoordeling komt het College van Beroep voor het bedrijfsleven niet toe. De derde wordt namelijk niet als belanghebbend gezien in de zin van artikel 8:1 Awb, omdat het belang van de koper parallel loopt aan dat van de verkoper (eerstbetrokkene). Het College verklaart de derde niet ontvankelijk en overweegt als volgt.
‘In de conclusie van raadsheer advocaat-generaal mr R.J.G.M. Widdershoven (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) is als uitgangspunt geformuleerd dat de derde toegang moet hebben tot de bestuursrechter, en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt, als hij door het besluit wordt geraakt in een recht of een rechtens beschermd belang. In vuistregel 4 van deze conclusie is gesteld dat een belang de derde kan worden tegengeworpen, als zijn belang parallel loopt aan dat van de eerstbetrokkene, en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met de eerstbetrokkene bij dat besluit is betrokken. Appellant heeft slechts vanwege zijn contractuele relatie een belang bij de besluitvorming omtrent de vaststelling van de fosfaatrechten van vervreemder. Dit belang loopt parallel aan dat van vervreemder.’
De ankerpunten en de eerste vuistregels van Widdershoven.
In de uitspraak over de fosfaatrechten (ECLI:NL:CBB:2021:442) verwijst het College van Beroep voor het bedrijfsleven naar de vuistregels van Advocaat-generaal Widdershoven (ECLI:NL:CRVB:2018:3474). Die vuistregels zijn niet maatgevend maar wel gezaghebbend. Buiten de vuistregels ontwikkelde Widderhoven ook twee ankerpunten. Het eerste ankerpunt betreft het vereiste dat een derde door de bestuursrechter als belanghebbende bij een besluit moet worden aangemerkt – en dus niet als ‘afgeleid belanghebbende’ buiten de deur moet worden gehouden – als het besluit in beginsel jegens hem onrechtmatig kan zijn in de zin van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek (BW), en er aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW wordt voldaan. Het tweede ankerpunt houdt in dat de derde toegang moet hebben tot de bestuursrechter, en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt als hij door een besluit wordt geraakt in een recht of rechtens beschermd belang. Vuistregel 1 is dat afgeleid belang niet aan de orde is als er ook een eigen zelfstandig belang bij het besluit is. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang. Waar een fundamenteel recht via vuistregel 1 belanghebbendheid opleverde, was in de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3808) waar het ging om het woonrecht van een huurder van een pand waarvoor aan de eigenaar een last onder dwangsom was opgelegd:
2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:99, is in beginsel slechts de overtreder belanghebbende bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren, maar sluit dat niet uit dat ook een ander dan de overtreder belanghebbende kan zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. [appellant A] en [appellant B] hebben als huurders van de bedrijfsunits een eigen belang dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit, omdat de opgelegde last onder dwangsom tot doel heeft de bewoning van de units te beëindigen. Er is derhalve een fundamenteel recht in geding – het woonrecht – zodat [appellant A] en [appellant B] als belanghebbende moeten worden aangemerkt. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Vuistregel 2 van Widdershoven: geen parallelle belangen.
Vuistregel 2 houdt in dat afgeleid belang de derde niet kan worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van de eerstbetrokkene. Niet-parallel lopen van belangen is aan de orde bij tegenstrijdige belangen, maar ook als de belangen van de derde materieel sterker bij het besluit zijn betrokken dan die van de eerstbetrokkene. Bij niet parallelle belangen kan het zijn dat de geadresseerde van een besluit geen behoefte heeft aan een procedure, terwijl een derde belanghebbende die behoefte wel heeft, omdat het besluit zijn positie direct raakt. De voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant oordeelde op 30-04-2021 dat een huurder die arbeidsmigranten gehuisvest had op een vakantiepark, belanghebbende was bij de last onder dwangsom. De voorzieningenrechter oordeelde als volgt (ECLI:NL:RBOBR:2021:2191):
-
- Het bestreden besluit is niet gericht tot verzoekster. Zij kan geen dwangsommen verbeuren. De vraag is of verzoekster een rechtstreeks betrokken belang heeft bij het door haar ingediende bezwaarschrift tegen het bestreden besluit. In beginsel is slechts de overtreder belanghebbende bij de oplegging van een last onder dwangsom, omdat alleen hij de dwangsom kan verbeuren. Dit sluit niet uit dat ook een ander dan de overtreder belanghebbende kan zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (zie de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3808). Op 30 april 2021 had OVP nog geen bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. De voorzieningenrechter gaat er daarom van uit dat OVP de intentie heeft om aan de opgelegde last onder dwangsom te voldoen. OVP heeft verzoekster ook aangeschreven om de recreatieverblijven te verlaten. Verzoekster wil de recreatieverblijven kunnen gebruiken totdat zij passende huisvesting heeft gevonden en heeft een huurovereenkomst gesloten met OVP , althans een aan OVP gelieerde vennootschap. Verzoekster en OVP hebben daarmee een tegengesteld belang. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster belanghebbende is. In het midden kan blijven of een fundamenteel recht van verzoekster dan wel van de arbeidsmigranten wordt geschonden.
Conclusie.
Alleen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb hebben ingang bij de bestuursrechter op grond van artikel 8:1 Awb. Niet altijd is wat als belang wordt gevoeld door burgers of bedrijven ook juridisch voldoende voor toegang tot de bestuursrechter waar het gaat om een besluit dat primair gericht is tot een ander. Als er geen beroep kan worden gedaan op een fundamenteel recht en dus geen zelfstandig en eigen belang kan worden geclaimd, dan is bij een contractuele relatie de vraag relevant of de belangen van de eerstbetrokkene en de derde parallel lopen. Als die parallel lopen is de derde geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb en is er geen toegang tot de bestuursrechter in de zin van artikel 8:1 Awb. Als die niet parallel lopen is de derde wel belanghebbend en kan de bestuursrechter met de bezwaren van de derde aan de slag.
