Vaste rechtspraak is dat er een beginselplicht tot handhaving geldt. Bij een overtreding van een wettelijk voorschrift dient het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd niet handhavend op te treden. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
In een uitspraak van 8 juni 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1582) heeft de Raad van State geoordeeld dat van handhaving moest worden afgezien omdat handhavend optreden in dat geval onevenredig was. Deze uitspraak is noemenswaardig omdat niet snel wordt aangenomen dat handhavend optreden onevenredig is. Wat speelde er in deze casus en kunnen we spreken van een verschuiving in de rechtspraak?
Wat speelde er in deze casus.
Burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk hadden een last onder dwangsom opgelegd om binnen een bepaalde tijd het gebruik van bijgebouwen terug te brengen naar garage / berging, zoals dat in het verleden was vergund. Om aan de last te voldoen moesten de woonvoorzieningen worden verwijderd. Vast stond dat op het perceel bijgebouwen waren gerealiseerd en al sinds jaar en dag als woningen werden verhuurd aan derden.
Waarom was er volgens het college sprake van een overtreding?
Volgens het college was de situatie op het perceel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid Wabo, nu de garage/berging niet in overeenstemming was met de bouwvergunning van 23 juli 1985. Tevens was het andere bijgebouw zonder omgevingsvergunning voor bouwen gebouwd. Ook werden de bijgebouwen in strijd met het bestemmingsplan gebruikt als woning.
Ten aanzien van het aspect gebruiken deed de verhuurder een gerechtvaardigd beroep op het gebruiksovergangsrecht.
De eigenaar en verhuurder stelde zich op het standpunt dat het gebruiksovergangsrecht deels van toepassing was. De last had derhalve voor wat betreft het gebruik niet opgelegd mogen worden.
In een oud bestemmingsplan was alleen het gebruiken en niet het laten gebruiken als strijdig gebruik aangemerkt. Dat betekent dat de verhuurder, die door het college was aangeschreven, niet kon worden gelast deze overtreding te staken.
Vast stond dat het gebruik van de bijgebouwen als zelfstandige woningen in strijd was het geldende bestemmingsplan en de voorheen geldende bestemmingsplannen. De vraag die in deze procedure voorlag was of het in gebruik geven van de bijgebouwen voor bewoning werd beschermd door het in de bestemmingsplannen opgenomen overgangsrecht en of het college dienaangaande bevoegd was om handhavend op te treden tegen de verhuurder.
In casu had het college niet bestreden dat de bijgebouwen reeds ten tijde van de daarvoor geldende peildatum van het oude bestemmingsplan in gebruik waren gegeven en sindsdien ook in gebruik zijn blijven gegeven voor zelfstandige bewoning. Het langdurige gebruik van de bijgebouwen ten behoeve van bewoning stond dus ook tussen partijen vast.
Het gebruiksverbod in het oude bestemmingsplan ten tijde van het in gebruik geven betrof uitsluitend het gebruiken en niet het laten gebruiken. Het gebruiksverbod was dan ook slechts gericht tot de daadwerkelijke gebruiker. Alleen deze gebruiker kon als overtreder van dat gebruiksverbod worden aangemerkt. De regels omtrent gebruiken van het bijgebouw waren niet van toepassing op de verhuurder en dat gebruik viel derhalve onder de bescherming van het gebruiksovergangsrecht. Het college was dan ook niet bevoegd ter zake van dit gebruik jegens de verhuurder handhavend op te treden.
Ten aanzien van het aspect bouwen en gebruiken was sprake van een bijzondere omstandigheid waardoor van handhavend optreden moest worden afgezien.
Tevens meende de verhuurder dat er sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden tegen de bouwwerken af had moeten zien. De Raad van State ging hierin mee. De volgende bijzondere omstandigheden waren aanwezig:
- De verhuurder was in bezit van meerdere brieven van de Commandant Brandweer, alsmede van brieven van ambtenaren van de gemeente Beverwijk. In deze brieven kwam de bewoning van de bouwwerken ter sprake;
- Vast stond dan ook dat de gemeente in ieder geval sinds 2004 op de hoogte was van de bewoning van de bouwwerken en daarover sinds die tijd gecorrespondeerd had met de verhuurder. De achtergrond van de brieven was voor de Afdeling niet relevant.
- Verder stond vast dat niet eerder handhavend was opgetreden tegen de bewoning van de bijgebouwen;
- Tevens was vast komen te staan dat woningzoekenden door het sociaal team van de gemeente waren verwezen naar deze woningen en dat voor de huur van de woningen huursubsidie is aangevraagd en ontvangen.
- Verder waren er geen klachten van omwonenden of andere derden met betrekking tot de bewoning van de bouwwerken.
Hoewel het algemeen belang dat tegen overtredingen handhavend wordt opgetreden zeer zwaarwegend is, is de Afdeling van oordeel dat in dit concrete geval, gelet op de hiervoor weergegeven bijzondere omstandigheden en belangen, handhavend optreden met betrekking tot de bijgebouwen onevenredig was in verhouding tot het met handhaving beoogde doel en dat daarom in dit geval daarvan diende te worden afgezien.
Wat steek je hiervan op?
Als er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift geldt er een beginselplicht om tegen de overtreding handhavend op te treden. Als gebruik van een bouwwerk al lange tijd plaatsvindt, dan is het raadzaam om te onderzoeken of een gerechtvaardigd beroep kan worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht. Tevens kunnen er bijzondere omstandigheden zijn, zodat handhavend optreden onevenredig is. In casu waren deze omstandigheden aanwezig.
Hierbij wordt wel opgemerkt dat dit één van de eerste uitspraken van de Raad van State is waarbij is overwogen dat dergelijke omstandigheden ertoe nopen dat van handhavend optreden moet worden afgezien. Sinds een tijdje kijkt de Raad van State steeds kritischer naar handelen van de overheid en of dit handelen jegens een burger consequenties kan hebben. Zo zien we dat er steeds indringender wordt getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel. We zijn benieuwd of de Raad van State deze nieuwe koers door zet. In ieder geval is het raadzaam om in handhavingskwesties te onderzoeken of er bijzondere omstandigheden zijn welke ertoe moeten nopen dat van handhavend optreden moet worde afgezien. Wij houden in ieder geval de rechtspraak in de gaten.
