Als er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, te denken valt aan het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan of het bouwen van een woning zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning voor bouwen, dan moet het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Een bestuursorgaan kan uit eigen beweging of op verzoek van een ander overgaan tot handhavend optreden.
Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren handhavend op te treden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Wanneer is sprake van concreet zicht op legalisatie?
Bestemmingsplan: wanneer de activiteit in strijd is met het huidige bestemmingsplan, kan er sprake zijn van concreet zicht op legalisatie als het bestemmingsplan wordt gewijzigd en de illegale activiteit hierin wordt gelegaliseerd. Er is pas daadwerkelijk concreet zicht op legalisatie als er – ten tijde van het bestreden besluit – ten minste een ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarin de strijdige activiteit wordt gelegaliseerd. Uitzondering hierop is als op voorhand duidelijk is dat het plan geen rechtskracht zal verkrijgen. Enkel een voorontwerpbestemmingsplan waarin de illegale activiteit wordt gelegaliseerd is dus onvoldoende om van concreet zicht op legalisatie te spreken.
Omgevingsvergunning bouwen: wanneer voor de activiteit een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist, is er sprake van concreet zicht op legalisatie indien een aanvraag voor een vergunning strekkende tot legalisering van de illegale situatie is ingediend. Eveneens is sprake van concreet zicht op legalisatie indien de overtreder bereid is een omgevingsvergunning voor bouwen aan te vragen en deze vergunning ook verleend zou kunnen worden.
Omgevingsvergunning gebruiken: wanneer voor de activiteit een omgevingsvergunning voor gebruiken is vereist, is er sprake van concreet zicht op legalisatie indien een ontwerp van de omgevingsvergunning ter inzage is gelegd.
Omgevingsvergunning milieu: wanneer voor de activiteit een omgevingsvergunning voor milieu is vereist, is er sprake van concreet zicht op legalisatie indien ten tijde van het handhavingsbesluit een ontvankelijke en toereikende vergunningaanvraag is ingediend.
Natuurbeschermingsvergunning: wanneer voor de activiteit een natuurbeschermingsvergunning is vereist, is in beginsel de terinzagelegging een ontwerpvergunning voldoende om concreet zicht op legalisering aan te nemen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 22 april 2015 kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het bestuursorgaan ten tijde van het bestreden besluit aanleiding had moeten zien nader te motiveren waarom het aannemelijk was dat de gevraagde vergunning zou kunnen worden verleend.
Wanneer is handhavend optreden onevenredig?
Handhavend optreden kan zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Bijvoorbeeld indien sprake is van incidentele overtreding en/of overtreding van geringe ernst. In de praktijk slaagt een beroep op ‘onevenredige handhaving’ niet snel.
De uitspraak van de Raad van State van 29 oktober 2014 is een voorbeeld van een zaak waarin de beginselplicht tot handhaving niet prevaleerde. In casu was in strijd gebouwd met de verleende omgevingsvergunning. Over een lengte van 12 meter was een muur van 6 meter hoog 15 cm verder gebouwd dan op grond van de vergunning was toegestaan. De Afdeling was van mening dat de afwijking als zodanig niet van geringe aard of ernst was. In het licht van het totale bouwplan was de afwijking echter beperkt. Daarnaast zouden omwonenden geen overlast ondervinden van de afwijking en zou het bestuursorgaan bij de herziening van het bestemmingsplan de strijdigheid legaliseren. Onder deze omstandigheid zou het afbreken van een gehele zijmuur van 6 meter hoog en 12 meter lang om deze 15 cm te kunnen verplaatsen, naar het oordeel van de Afdeling onevenredig zijn.
De stelling van de overtreder dat handhavend optreden grote financiële gevolgen heeft slaagt nooit. Ook een dreigend faillissement maakt niet dat handhavend optreden onevenredig is.
Handhavingsbeleid
Het bestuursorgaan dient altijd rekening te houden met haar eigen beleid, echter dit beleid mag niet zover strekken dat in het geheel wordt afgezien van handhavend optreden. Dit heeft de Afdeling in 2011 overwogen. Als het bestuursorgaan redelijk beleid heeft opgesteld waarin staat dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het bestuursorgaan zich in beginsel aan dit beleid te houden. Dat beleid mag echter niet zover strekken dat in het geheel niet wordt opgetreden tegen de overtreding waarbij om handhaving is verzocht.
Aangezien de capaciteit ontbreekt, is het in de praktijk onmogelijk voor het bestuursorgaan om tegen alle overtredingen handhavend op te treden. Daarom mag het bestuursorgaan in haar beleid prioriteringen stellen in het kader van doelmatige handhaving. Dit heeft de Afdeling op 4 juni 2014 overwogen. Handhavingsbeleid mag er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld.
Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. Wanneer door een belanghebbende om handhaving wordt verzocht, kan echter niet uitsluitend onder verwijzing naar de prioriteitstelling van handhaving worden afgezien. Alleen onder bijzondere omstandigheden immers mag van handhaving worden afgezien. Het beleid mag er dus niet op neerkomen dat in het geheel niet wordt opgetreden tegen een overtreding waarbij om handhaving is verzocht.
Tot slot
Uit dit artikel blijkt dat de beginselplicht tot handhaving een aantal uitzonderingen kent, maar een beroep op deze uitzonderingen wordt lang niet altijd gehonoreerd. Krijgt u in de toekomst te maken met een handhavingskwestie of wilt u meer weten over dit onderwerp, neem dan contact op met Moniek Peeters (m.peeters@sumrin.nl).
