Over het feit dat initiatiefnemers van niet traditionele woonvormen op het snijvlak van wonen en zorg het bestemmingsplantechnisch nogal eens lastig hebben schreef ik al eerder een artikeltje (12 januari 2021). Op 18 augustus 2021 deed de Afdeling bestuursrechtspraak weer een uitspraak over zo’n kwestie welke ik graag onder de aandacht breng. Het ging om kamerverhuur aan kwetsbare mensen in Zoetermeer. Het initiatief leverde weer een hoop gedoe op voor de initiatiefnemer omdat het volgens de gemeente niet zou passen in de bestemming ‘wonen’. In de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt het in dit soort situaties dan vaak aan op de vraag of sprake is van de bestemming ‘wonen’ of van de bestemming ‘maatschappelijk’. Als sprake is van ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’ is kortgezegd de bestemming ‘wonen’ aan de orde. Als geen sprake is van ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’ is de bestemming ‘maatschappelijk’ meer aan de orde. Over relevante aspecten om dit te bepalen gaat de uitspraak van 18 augustus 2021.
Last onder dwangsom vanwege de zorg.
De gemeente Zoetermeer had een last onder dwangsom opgelegd. De verhuur van studio’s mét zorg, zou volgens de gemeente vanwege die zorg een overtreding vormen van de bestemming “Wonen”. Toezichthouders zouden hebben geconstateerd dat in deze woningen een kamerverhuurbedrijf met zorg zou worden geëxploiteerd waar ongeveer acht zorgbehoevende mensen gebruik van maakten. In de uitspraak lees ik niet terug wat de aanleiding was voor de controle. In onze ervaring ligt er nogal eens een handhavingsverzoek aan zo’n actie ten grondslag. Hoe dan ook. De Rechtbank gaf de gemeente Zoetermeer gelijk en vond dat de gemeente rechtmatig handhaafde.
Hoger beroep: wel sprake van ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’.
De eigenaar van de panden, die er zelf ook woonde, ging in hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank waarin zijn beroep ongegrond was verklaard. Hij betoogde dat er geen strijdigheid was met de bestemming “Wonen”. Hij gaf aan dat ‘het enkele feit dat sprake zou zijn van kwetsbare huurders die niet voor zichzelf zouden kunnen zorgen en die onvoldoende begeleiding en ondersteuning ontvingen’ nog niet betekent, dat geen sprake zou zijn van ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’. De initiatiefnemer merkte op dat het toch in Nederland niet ongebruikelijk is om enige vorm van thuiszorg te krijgen. Het zou toch vreemd zijn die gevallen dan strijdig met de woonbestemming te achten. Zeker omdat de overheid langer thuis wonen juist aanmoedigt.
Geen bestemmingsplandefinitie? Nagenoeg zelfstandige bewoning.
Hoe zit het bestemmingplantechnisch? Voor de vraag of sprake is van overtreding van de bestemming wonen moet eerst worden gekeken naar wat onder wonen wordt verstaan in het bestemmingsplan. Uit het bestemmingsplan kan volgen dat bepaalde minder traditionele woonvormen, zoals kamerverhuur, studentenhuisvesting of wonen met zorg zijn toegestaan. Maar er zijn ook bestemmingsplannen waarin geen definitie van wonen is opgenomen. Uit de uitspraak blijkt dat ook het Zoetermeerse bestemmingsplan “Wonen” niet verder definieerde. In dat geval moet volgens jurisprudentie van de Afdeling voor de beoordeling of een minder traditionele woonvorm zich verdraagt met een woonbestemming, worden bekeken of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, overweging 2.3).
Nagenoeg zelfstandige bewoning: niets over zorg in het contract.
Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een woonsituatie met nagenoeg zelfstandige bewoning moet naar het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 18 augustus 2021, betekenis worden toegekend aan de mate van zorg (toezicht en begeleiding) die aan de bewoner(s) van de betrokken woning(en) wordt verleend. Waar het ging om het Zoetermeerse initiatief was van weinig tot geen begeleiding van de initiatiefnemer sprake. De bewoners bewoonden een eigen kamer met daarbij behorende voorzieningen, zoals een keuken en sanitair maar er waren wél gemeenschappelijke voorzieningen. De begeleiding en ondersteuning die de initiatiefnemer bood aan sommige bewoners was op vrijwillige basis en niet verplicht. Deze hulp bestond uit het deels verzorgen van de maaltijd, het verzorgen van boodschappen en het bieden van hulp bij het houden van de administratie en het beheer van de financiën maar hierover stond helemaal niets in de huurovereenkomst.
Extramurale begeleiding derden? Toch nagenoeg zelfstandige bewoning.
Ook het feit dat in het Zoetermeerse initiatief, zorg in de vorm van begeleiding en ondersteuning door een organisatie voor extramurale begeleiding ter uitvoering van de Wmo aan sommige bewoners werd geleverd, betekende niet dat geen sprake was van ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’. De zorg was immers niet verbonden aan de woning. De bewoning vond plaats op vrijwillige basis, voor onbepaalde tijd en maakt geen deel uit van een aan de bewoning verplicht verbonden begeleidings- of behandelingstraject. De Afdeling wijst in verband daarmee onder meer op de uitspraken van 29 februari 2012, en van 14 november 2012.
Indicatoren voor nagenoeg zelfstandige bewoning.
De relevante indicatoren in de Afdelingsuitspraak van 18 augustus 2021 om te spreken van ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’ (waarbij de nadruk niet ligt op zorg) zijn kort samengevat in de Zoetermeerse kwestie: (1) het bestaan van een huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd; (2) het feit dat kamerhuur niet gekoppeld was aan een verplicht begeleidings- of behandelingstraject of een vorm van begeleiding of ondersteuning; (3) er slechts een beperkte mate van interne vrijwillige en facultatieve begeleiding en ondersteuning was. Hierdoor lag de nadruk volgens de Afdeling dus niet zozeer op zorg, maar op ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’. De Afdeling overweegt in dit verband nog dat óók als geheel zelfstandig wonen niet mogelijk is en er begeleiding en ondersteuning nodig is (die onvoldoende wordt geboden) en de woonsituatie niet aan de geldende hygiëne- eisen voldoen, dat nog niet betekent dat die woonvorm in strijd is met de bestemming “Wonen”. De Afdeling komt dus tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er strijdigheid is met de bestemming “Wonen”. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Conclusie.
Regelmatig moet de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State eraan te pas komen bij handhaving op particuliere kleinere initiatieven in zorg en welzijn. Ik heb dan altijd met die initiatiefnemers te doen. Vol goede bedoelingen en met enorme persoonlijke inzet starten ze. Vaak ook met grote financiële consequenties. De VNG publiceert met regelmatig handreikingen. Er is een handreiking financiering en inbedding van zelfregie- en herstelinitiatieven. Voor zover ik zien kan is er nog geen handreiking ruimtelijke inpassing initiatieven op de grens van wonen, welzijn en zorg. Het zou helpen als die er zouden komen. De grote woon/zorgvastgoedpartijen zijn daarmee geholpen maar zeker ook de kleinere particuliere initiatieven.
