Windenergie is duurzaam, het zorgt voor minder broeikasgassen en het is bovendien onuitputtelijk. Er is dus qua milieudoelstellingen weinig tegen windmolens in te brengen. Mogelijkheden voor het publiek om te participeren in besluitvormingsprocedures rond windmolens zijn vanuit legitimeringsperspectief natuurlijk van belang. Er zijn echter niet veel mensen die spontaan staan te trappelen als het gaat om windmolens in hun achtertuin. Op het verpesten van hun uitzicht, het bromgeluid van de machine en de slagschaduw die windmolens veroorzaken zitten de meeste mensen niet te wachten. Gericht lobbywerk in het voortraject leidt overigens niet zelden tot aanpassing van de plannen, of zelfs tot afstel, dus participeren lijkt zin te hebben. Het kan met de gemeenteraadsverkiezingen te maken hebben die voor volgend jaar op het programma staan, maar wij zien dat er voor burgers in het voortraject behoorlijk wat winst te behalen is op dit moment, als het gaat om projecten die de burger onwelgevallig zijn. In dit artikel staat de kwestie rond Richtlijn 2001/42/EG centraal. Het Hof van Justitie heeft op 25 juni 2020 (zaak C-24/19: het Nevele-arrest) een uitspraak gedaan in een Vlaamse Windmolenkwestie. Sindsdien ligt de vraag voor, wat die uitspraak voor de Nederlandse regelgeving betekent. De Afdeling heeft er op 6 april 2021 een zittingsdag aan gewijd en we hopen de uitspraak op korte termijn te mogen verwachten.
Europese Richtlijn 2001/42/EG in de actualiteit.
Sinds vorig jaar zomer is in het juridische verzet tegen de komst van windmolens vaak een verwijzing naar Richtlijn 2001/42/EG (de ‘SMB-richtlijn’) van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 te lezen. Richtlijn 2001/42 is vastgesteld op grond van artikel 175, lid 1, EG, dat ziet op de door de Gemeenschap op milieugebied te ondernemen acties om de doelstellingen van het huidige artikel 191 VWEU te verwezenlijken. Artikel 191 VWEU bepaalt in lid 2 dat de Unie in haar milieubeleid streeft naar een „hoog niveau van bescherming”, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Krachtens artikel 191, lid 1, VWEU kunnen maatregelen worden vastgesteld die met name betrekking hebben op bepaalde aspecten van het milieu, zoals het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens en het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. In dezelfde lijn bepaalt artikel 3, lid 3, VEU dat de Unie zich met name inzet voor een „hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, punten 41‑43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
In overweging 4 van de SMB –Richtlijn 2001/42 (SMB staat voor strategische milieubeoordeling) wordt vermeld dat de milieueffectbeoordeling, als een belangrijk instrument wordt gezien voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van bepaalde plannen en programma’s die in de lidstaten aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Zo’n milieueffectbeoordeling garandeert dat reeds tijdens de voorbereiding en vóór de vaststelling van die plannen en programma’s met de effecten van de uitvoering daarvan rekening wordt gehouden. In overweging 6 van de Richtlijn staat dat de verschillende systemen voor milieubeoordeling in de lidstaten een aantal gemeenschappelijke procedurele voorschriften dienen te omvatten die nodig zijn om tot een hoog niveau van milieubescherming bij te dragen. Op grond van artikel 3 van de Richtlijn dient een milieubeoordeling te worden uitgevoerd voor plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Op grond van artikel 3 lid 2 onder a moet een milieubeoordeling worden gemaakt van alle plannen en programma’s die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening. Volgens artikel 3 lid 2 is een milieubeoordeling voor plannen en programma’s die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van in lid 2 bedoelde plannen en programma’s alleen dán verplicht wanneer de lidstaten bepalen dat zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben.
Uitspraak Hof van Justitie: 25-06-2020 (zaak C-24/19: het Nevele-arrest).
De SMB -Richtlijn 2001/42/EG is bijna twintig jaar oud en heeft dus als doel het milieubelang een volwaardige plaats te geven in de besluitvorming over activiteiten met mogelijk belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. De reden dat Richtlijn 2001/42/EG in de discussies over windparken in de juridische actualiteit staat, heeft te maken met het feit dat op 25 juni 2020 (zaak C-24/19: het Nevele-arrest) door het Europese Hof van Justitie een uitspraak is gedaan over Vlaamse milieunormen voor windturbines. Het Hof concludeerde dat de verschillende Vlaamse bepalingen over de bouw en exploitatie van windturbines, -waaronder maatregelen inzake slagschaduw, veiligheid en geluidsnormen-, ‘plannen en programma’s’ vormen in de zin van de Richtlijn. Dat had tot consequentie dat een milieubeoordeling zou moeten worden verricht. Het Nevele -arrest houdt niet persé in dat deze gevolgen heeft voor de Nederlandse situatie, in het bijzonder het Activiteitenbesluit. Maar hoewel het arrest dus ging over de Vlaamse milieunormen, zijn uitspraken van het Hof ook voor Nederland van belang.
Voor de vraag wat de Afdeling ermee doet moeten we nog even afwachten.
Op dinsdag 6 april 2021 heeft de Afdeling op een rechtszitting in vier windturbinezaken de gevolgen van het Nevele-arrest van het Hof van Justitie besproken. In die vier zaken hadden de appellanten aangevoerd dat als gevolg van het Nevele -arrest, ook de besluiten in die zaken niet in stand konden blijven. Het ging om een omgevingsvergunning voor vier windturbines in de buurt van de Goyerburg in Houten, het bestemmingsplan ‘Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding 2020’ en de bijbehorende omgevingsvergunning voor zestien windturbines en vier windturbines in de Karolinapolder bij Dinteloord. Op de zitting van 6 april 2021 is het alleen gegaan over de vraag of het arrest van het Hof van Justitie meebrengt dat voor een paar onderdelen van het Nederlandse Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling die gaan over windturbines, een uitgebreid milieueffectrapport had moeten worden gemaakt. We wachten de uitspraken met belangstelling af.
De vraag is of de Afdeling ‘om’ gaat, of dat het blijft bij het oude.
Eerder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2019:1064) op 3 april 2019 geoordeeld dat het Activiteitenbesluit en de -regeling alleen een plan of programma in de zin van de SMB -Richtlijn zijn als die een planmatig of programmatisch karakter hebben. Dit houdt in dat de bepalingen door hun inhoud en doelstelling concreet moeten bijdragen aan (de uitvoering van) één of meer projecten. Die concretisering kan zien op de realisatie van het project zelf, maar ook op daaraan voorafgaande besluiten zoals de selectie van geschikte locaties. Volgens de Afdeling in 2019, hadden het Activiteitenbesluit en de -regeling niet een zodanige concretisering in zich dat sprake zou zijn van een plan of programma. De milieuregels voor de windturbines zouden namelijk niet concreet bijdragen aan de wijze waarop windparken tot stand komen. Deze milieuregels zouden slechts randvoorwaarden geven, waaraan ieder windpark ná realisatie daarvan moet voldoen. Het is de vraag of de Afdeling gaat terugkomen op haar oordeel dat het Activiteitenbesluit en de -regeling niet zijn aan te merken als een plan of programma. We houden je hiervan op de hoogte.
