Dit artikel gaat over mestplaten en de vraag of sprake is van een overtreding. De Afdeling denkt daar in haar uitspraak van 31 juli 2019 anders over dan in haar uitspraak uit 2015. In het persbericht bij de uitspraak van 31 juli 2019 wordt wel opgemerkt dat de mestplaat al eerder door de Afdeling is beschouwd. Er wordt echter niet in aangegeven dat er nu een heel ander oordeel uit rolt. Wat is er aan de hand?
Uitspraak van de Afdeling uit 2015 over de mestplaat.
Op een perceel is een mestplaat aanwezig die groter is dan de mestplaat waarvoor eerder bouwvergunning is verleend. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college had dus eerder ook al een last onder dwangsom opgelegd voor dezelfde overtreding. Die last had ook geleid tot een Afdelingsuitspraak (ECLI:NL:RVS:2015:2919) waarbij de last in stand was gebleven op grond van de volgende overwegingen.
4.2. Met betrekking tot de vraag of de mestplaat met het bestemmingsplan “Buitengebied Overbetuwe” in overeenstemming is, wordt het volgende overwogen. Op de gronden waarop de mestplaats zich bevindt, rust onder meer de bestemming “Waarde – Archeologische verwachting 2”. Ingevolge artikel 35.2.1, aanhef en onder a, van de planregels, geldt ten aanzien van het oprichten van bebouwing, dat de aanvrager bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk groter dan 100 m2, een rapport dient over te leggen, waarin de archeologische waarden van de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft in voldoende mate zijn vastgesteld. (..)
De oppervlakte waarop de last onder dwangsom betrekking heeft, dient, gelet op het voorgaande, als volgt te worden berekend. Wanneer geen rekening wordt gehouden met de ontbrekende driehoek, en derhalve wordt uitgegaan van een lengte van 18,3 m en een breedte van 10,7 m, bedraagt de oppervlakte van de mestplaat 195,81 m2. Daarvan dienen de oppervlakte van de driehoek, te weten 1,765 m2, alsmede de vergunde oppervlakte, te weten 90 m2, te worden afgetrokken. De oppervlakte waarop de last onder dwangsom ziet, bedraagt daarom 104,045 m2. Dit is meer dan 100 m2, zodat een archeologisch rapport is vereist als bedoeld in artikel 35.2.1, aanhef en onder a, van de planregels. Gelet hierop is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat geen omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo.
Wat is er na de uitspraak uit 2015 gebeurd?
De gestelde overtreding is vervolgens niet beëindigd en er is ook geen omgevingsvergunning verleend omdat die niet is aangevraagd. Het college heeft vervolgens een nieuw handhavingsbesluit genomen. Het nieuwe handhavingsbesluit – dat dus betrekking heeft op dezelfde mestplaat- is opnieuw behandeld door de (en nu meervoudige kamer van de) Afdeling met een andere uitkomst waar het gaat om de vraag of sprake is van een overtreding. In ECLI:NL:RVS:2019:2648 d.d. 31 juli 2019 concludeert de meervoudige kamer dus dat dezelfde mestplaat anders dan in 2015 is gesteld, geen overtreding vormt. Maar dat eerdere handhavingsbesluit over dezelfde mestplaat is natuurlijk wel onherroepelijk geworden. Op dit punt overweegt de Afdeling het volgende:
10. Een besluit dat onherroepelijk is geworden, heeft formele rechtskracht. Dat betekent dat in beginsel moet worden uitgegaan van de juistheid van het besluit. De formele rechtskracht van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom gaat niet zo ver dat er in een latere handhavingsprocedure zonder meer vanuit moet worden gegaan dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Bij het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom geldt als uitgangspunt dat het college opnieuw – aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die op dat moment gelden – moet beoordelen of sprake is van een overtreding. Voor zo’n inhoudelijke beoordeling bestaat des te meer aanleiding als de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit door een van de partijen wordt bestreden (vergelijk overweging 2.2 van de uitspraak van 21 september 2016, (ECLI:NL:RVS:2016:2499).
10.1. [appellanten] stellen dat geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is volgens hen ook niet vereist. Zij stellen zich daarom op het standpunt dat het ontbreken van een omgevingsvergunning geen overtreding oplevert. Gelet op dit betoog zal Afdeling – aan de hand van de relevante feiten en omstandigheden en met toepassing van de regels zoals die golden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar – inhoudelijk beoordelen of een omgevingsvergunning is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. De Afdeling zal daarbij eerst bezien of een omgevingsvergunning voor bouwen nodig is. Daarna zal worden ingegaan op de vraag of een omgevingsvergunning nodig is voor het afwijken van het bestemmingsplan. Als dat het geval is, zal – gelet op wat [appellanten] daarover hebben aangevoerd – worden bezien of het college de last onder dwangsom ook heeft gebaseerd op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Relevante definities uit het Besluit omgevingsrecht.
Om te bepalen of sprake is van een overtreding buigt de Afdeling zich eerste over de bepalingen uit het Besluit Omgevingsrecht waarin een aantal voor de kwestie relevante definities te vinden zijn.
Volgens artikel 1 van bijlage II bij het Bor is achtererfgebied: het erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen.
Een erf is een al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden.
Een hoofdgebouw is een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
Openbaar toegankelijk gebied is in de BOR een weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer.
En wanneer is dan geen vergunning nodig?
Volgens artikel 3 van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op: (…) 6. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft: a. een silo, of b. een ander bouwwerk niet hoger dan 2 m.
Hoe zit dat waar het gaat om onze mestplaat?
Een mestplaat is volgens de Afdeling een bouwwerk, geen gebouw zijnde ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering. De mestplaat ziet u rechts van het hoofdgebouw (zie foto rechts).
Als de relevante bepalingen uit het Besluit omgevingsrecht worden toegepast op de mestplaat dan is de weg links op de foto aan te merken als openbaar toegankelijk gebied zoals is omschreven in artikel 1 van bijlage II bij het Bor.
Gelet op de plek waar het hoofdgebouw op het perceel staat, ligt de mestplaat ten opzichte van die weg dus in het achtererfgebied. Verder is in de omgeving van het perceel behalve de weg links geen openbaar toegankelijk gebied aanwezig dat van invloed is op de omvang van het achtererfgebied. Hierover overweegt de Afdeling dat de watergang aan de noordzijde van het perceel niet kan worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied omdat die watergang niet geschikt is om te worden gebruikt door scheepvaart. Het gaat dus niet om openbaar vaarwater.
Ook het bedrijfspad langs de watergang kan niet worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Ter zitting is namelijk vastgesteld dat het gaat om een pad dat op het perceel ligt en dat alleen door de eigenaars wordt gebruikt voor hun agrarische bedrijfsvoering.
Mestplaat is vergunningsvrij.
De mestplaat is minder dan 2 meter hoog en ligt op het erf als bedoeld in artikel 1 van bijlage II bij het Bor. Naar het oordeel van de Afdeling ligt de mestplaat ook in achtererfgebied zoals is aangegeven op de foto hierboven. Dit betekent dat in dit geval is voldaan aan de voorwaarden (vergunningsvrij dus) die zijn gesteld in artikel 3, aanhef en onderdeel 6, onder b, van bijlage II bij het Bor. De Afdeling concludeert dan ook dat uit deze bepaling – anders dan in de eerdergenoemde uitspraak van 16 september 2015 is geoordeeld – volgt geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat. Dan kan nog sprake zijn van een overtreding van de planregels maar ook dat is niet het geval volgens de Afdeling.
Vergunningsvrije meters tellen niet mee als het gaat om 35.2.1 van de planregels.
In artikel 35.2.1 van de planregels is niet bepaald dat een archeologisch rapport ook nodig is voor bouwwerken van meer dan dan 100 m2 die zonder een omgevingsvergunning voor bouwen mogen worden gebouwd. Als een bouwwerk vergunningvrij mag worden opgericht, dan hoeft er geen aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen te worden ingediend. En omdat geen aanvraag voor bouwen is vereist, geldt er geen verplichting om voor zulke bouwwerken een archeologisch rapport over te leggen. Omdat de formulering van artikel 35.2.1 duidelijk is, moet deze bepaling letterlijk worden uitgelegd (vergelijk overweging 3.1 van de uitspraak van 9 september 2015, (ECLI:NL:RVS:2015:2833).
Conclusie.
Dat het omgevingsrecht puzzelen is blijkt wel weer uit deze uitspraak. Mogelijk is er in het kader van de uitspraak van 2015 geen beroep gedaan op de vergunningsvrije regels uit het Besluit omgevingsrecht maar het blijft opmerkelijk dat de Afdeling in 2015 t.a.v. dezelfde mestplaat wél tot overtreding concludeert en in 2019 niet. Feit is dat met toepassing van de regels uit het BOR geen sprake is van een overtreding en dat dus niet gehandhaafd kan worden.
