In Nederland geldt de regel dat wanneer er in de uitgebreide voorbereidingsprocedure door een belanghebbende geen zienswijze is ingediend, er dan vervolgens ook geen recht is op toegang tot de rechter. Dat staat in artikel 6:13 Awb. De A-G bij het Europese Hof van Justitie vindt deze regel in strijd met het in het verdrag van Aarhus gegarandeerde recht op toegang tot de rechter door ‘leden van het betrokken publiek’.
De Raad van State oordeelde eerder dat er geen sprake was van strijdigheid.
De Afdeling kwam in 2015 (ECLI:NL:2015:3703) nog tot een andere conclusie. Namelijk dat artikel 6:13 wél verenigbaar is met het verdrag van Aarhus. De zaak waarin de A-G nu conclusie heeft genomen werd in december 2018 door de Rechtbank Limburg naar Luxemburg gestuurd. De rechtbank vroeg om een préjudiciële beslissing en schorste de behandeling van de zaak in afwachting van een uitspraak van het Hof.
Waar gaat het verdrag van Aarhus over?
Het doel van het verdrag van Aarhus is om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn. Ook Nederland moet als betrokken land de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden waarborgen in overeenstemming met de bepalingen van het verdrag.
Geen toegang tot de rechter voor iedereen onder Aarhus maar wel het betrokken publiek.
Artikel 9, lid 2 van het Verdrag van Aarhus, verleent volgens de A-G geen recht op toegang tot de rechter aan iedereen, maar wel aan „het betrokken publiek”. Dat betekent dus niet dat iedereen zomaar rechtsingang heeft waar het gaat om milieubesluiten. Maar leden van het ‘betrokken publiek’ hebben die rechtsingang wél. Die mogen dan dus ook niet beperkt worden in hun mogelijkheden om naar de rechter te stappen. Ook niet door te eisen dat ze voorafgaand aan de behandeling door de rechter, een zienswijze hadden moeten indienen.
Met de conclusie is het eindoordeel nog niet gegeven.
Nu de A-G zijn visie heeft gegeven over de zaak is het aan het Europese Hof om te beslissen. Of het Hof de visie van de A-G volgt moet nog blijken. De A-G komt echter wel tot zijn conclusie op grond van een aantal eerdere uitspraken van het Europese Hof van Justitie (Djurgården, Commissie/Duitsland en Protect Natur). Volgens die uitspraken zijn de bestuurlijke besluitvorming en de daaropvolgende rechterlijke toetsing twee verschillende van elkaar te onderscheiden procedures. Het verdrag van Aarhus verleent belanghebbenden een zelfstandig, onafhankelijk recht op toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden en nationale regels mogen die toegang niet beperken.
Conclusie maakt deel uit van préjudiciële procedure op verzoek van de rechtbank Limburg.
De A-G kwam tot zijn visie in een zogenaamde préjudiciële procedure. De Rechtbank Limburg had het Hof gevraagd een préjudicieel besluit te nemen over een varkensboer die vergunning vroeg voor het realiseren van een nieuwe stal voor zeugen. Daartegen werd door drie belangenorganisaties en een dierenarts beroep ingesteld. Zowel de belanghebbendheid van een van die partijen als het feit dat geen zienswijzen waren ingediend voorafgaand aan de gang naar de rechter kostten de rechtbank hoofdbrekers. Volgens Nederlands recht zouden partijen niet aan de bak komen maar de vraag was hoe zich dat verhoudt tot de relevante bepalingen 6 en 9 uit het Verdrag van Aarhus.
Waarom is het Verdrag van Aarhus van toepassing op een varkensboer uit Echt?
Op de vergunning van de varkensboer kunnen de regels uit het Verdrag van Aarhus van toepassing zijn. In bijlage I bij het verdrag van Aarhus worden namelijk naast chemische industrie, afvalverwerkingsbedrijven ook installaties voor intensieve varkenshouderij genoemd. Wonderlijk is het in mijn optiek dat belangengroeperingen zich op grond van het verdrag van Aarhus kunnen weren tegen de vergunning voor een varkensboer vanaf pakweg 700 zeugen. Op zich prima hoor maar een militaire vliegbasis bedoeld voor het vliegen met prachtige maar oorverdovend veel herrie makende F35’s valt niet onder de reikwijdte van het verdrag van Aarhus en daarvoor gelden de beschermende bepalingen uit het verdrag dus niet.
Verdrag van Aarhus regelt niet alleen toegang tot de rechter maar ook inspraak.
Het verdrag van Aarhus gaat niet alleen over toegang tot de rechter bij milieubesluiten over de in bijlage I bij het verdrag van Aarhus genoemde takken van sport. Het verdrag gaat ook over adequate inspraak in het voortraject in die takken van sport. Het zal wel aan mij liggen maar volgens mij heeft de A-G zich met de kwestie kostelijk vermaakt. In het Nederlands stelsel heeft namelijk de hele wereld de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen tegen de milieuvergunning voor de varkensboer uit Echt. Dat nu lijkt de A-G weer een tikkie wonderlijk. Hij zegt hierover: ‘Aan die operationele zijde is de principiële vraag verbonden: welke belangen, om niet te zeggen rechten, zou een Tsjech, een Deen, of een Chinees, die elk honderden of duizenden kilometers verwijderd zijn van de voorgestelde activiteit, hebben bij het realiseren van een nieuwe stal voor 855 zeugen in Echt-Susteren, in het zuidoosten van Nederland.’
Mag de Nederlandse regeling royaler zijn dan die is voorgeschreven in Aarhus?
Het is niet verboden om meer te doen dan waar het Verdrag toe verplicht. Kort en goed denkt de A-G dat artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, artikel 6 van richtlijn 2011/92 en artikel 24 van richtlijn 2010/75 aldus moeten worden uitgelegd dat zij alleen volledige inspraakrechten verlenen aan „het betrokken publiek” in de zin van deze rechtsinstrumenten, maar niet aan „het publiek” in zijn geheel. En noch artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, noch artikel 11 van richtlijn 2011/92 of artikel 25 van richtlijn 2010/75, en overigens noch artikel 47 van het Handvest verzet zich ertegen dat het recht op toegang tot de rechter wordt uitgesloten voor „het publiek” dat niet behoort tot „het betrokken publiek”. Aldus de A-G.
Als het Europese Hof van Justitie de A-G volgt moet ons stelsel op de schop.
Het Europese Hof van Justitie is nu aan zet om uitspraak te doen. Indien het Hof de conclusie van de A-G volgt, heeft dat anders dan de Raad van State in 2015 oordeelde, gevolgen voor toepassing van artikel 6:13. Niet in die zin dat de hele wereld toegang tot de rechter moet hebben om een milieubesluit te betwisten; maar wel dat een belanghebbende -ook zonder een zienswijze te hebben ingediend- toegang moet hebben tot de rechter.
De conclusie van de A-G is te vinden op InfoCuria Rechtspraak
Wil je hierover meer weten? Neem vrijblijvend contact op met Moniek Peeters (m.peeters@sumrin.nl)
